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　　今年6月，筆者隨建設(shè)部赴美城市規(guī)劃考察團(tuán)考察學(xué)習(xí)了俄勒岡州及波特蘭大都市區(qū)和波特蘭市的規(guī)劃。始終貫穿于這些規(guī)劃中一些理念和做法，如精明增長(zhǎng)的理念，從“搖籃到搖籃”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，綠色建筑理念，規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中的公眾參與，各部門、各社會(huì)團(tuán)體之間的溝通與合作，舊城區(qū)的改造以及為實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)的改造所制定的特殊的財(cái)政政策和立法形式等，都給參加本次培訓(xùn)的人員留下較為深刻的印象。本文準(zhǔn)備就區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)、公眾參與、舊城區(qū)改造等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)介紹。

　　區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

　　(一)波特蘭大都市區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

　　在美國的地方體制中，比較普遍的是縣、市、自治體、特別行政區(qū)。1920年代以后隨著郊區(qū)化的擴(kuò)展，城市周圍的郊區(qū)進(jìn)入繁榮狀態(tài)，在這種背景下，中心城市周圍的郊區(qū)多數(shù)采取合并方式獨(dú)立建市，因而形成了眾多的地方政府(自治體、特別區(qū))形成的大都市區(qū)。如今美國已有近300個(gè)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，33000多個(gè)地方政府，平均每個(gè)大都市區(qū)包含117個(gè)政府。正是這種由于行政體制的高度分割給區(qū)域發(fā)展帶來巨大桎梏的境況下，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域整體化需求不斷加強(qiáng)的促動(dòng)下，建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)管理組織已越來越成為各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及居民的主動(dòng)要求。

　　俄勒岡州管轄36個(gè)縣，241個(gè)市，大多數(shù)市由縣管轄。其中波特蘭市和相鄰24個(gè)城市形成了波特蘭大都市區(qū)，人口約130萬，分別隸屬于3個(gè)縣。州政府通過立法把規(guī)劃?rùn)?quán)力下放給市政府和縣政府，并要求城市地區(qū)分別提出符合州級(jí)目標(biāo)的發(fā)展方案。在州土地利用19項(xiàng)目標(biāo)里，分為：(1)程序目標(biāo)：公民參與、土地利用規(guī)劃;(2)保護(hù)目標(biāo)：農(nóng)田、林地、自然歷史、空氣、水、濕地、自然災(zāi)害區(qū)、娛樂、節(jié)能、河道綠地;(3)開發(fā)目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房、公共設(shè)施服務(wù)、運(yùn)輸、城市化;(4)海岸目標(biāo)：入海口資源、海岸線、海灘沙丘、海岸資源。按照州的規(guī)劃目標(biāo)，州政府制定相應(yīng)的行政條款，要求所有的地方政府必須制定符合州目標(biāo)的綜合規(guī)劃方案和區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。

　　在俄勒岡州的規(guī)劃體系中，區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)具有重要的作用。為加強(qiáng)城市密集地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)，1975俄勒岡州立法成立波特蘭區(qū)域政府(1980年更名為大都市區(qū)政府)，通過公民投票選舉產(chǎn)生政府委員會(huì)的7名成員，負(fù)責(zé)該區(qū)域的土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、綠地、魚類和野生動(dòng)物保護(hù)、廢物回收處理、動(dòng)物園和會(huì)展中心管理等，不取代縣、城市政府的本級(jí)行政管理事務(wù)。在州土地利用規(guī)劃指導(dǎo)下，波特蘭大都市區(qū)政府制定大都市區(qū)規(guī)劃，這個(gè)規(guī)劃要符合州的目標(biāo)，對(duì)整個(gè)大都市區(qū)未來遠(yuǎn)景作出展望，預(yù)測(cè)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展，對(duì)城市功能分區(qū)作出安排，指導(dǎo)地區(qū)框架規(guī)劃。大都市區(qū)政府不是規(guī)劃執(zhí)行者，規(guī)劃的執(zhí)行由各市、縣落實(shí)。在波特蘭大都市區(qū)范圍內(nèi)，所有的土地利用決策都必須依法遵守大都市區(qū)規(guī)劃，還必須執(zhí)行規(guī)劃確定的目標(biāo)。大都市區(qū)政府根據(jù)大都市區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)轄內(nèi)市、縣政府的相關(guān)規(guī)劃，并有權(quán)根據(jù)市、縣的規(guī)劃對(duì)區(qū)域規(guī)劃作出相應(yīng)調(diào)整。

　　由于大都市區(qū)政府的有效協(xié)調(diào)，波特蘭大都市區(qū)的整體發(fā)展協(xié)同性很高。波特蘭大都市區(qū)統(tǒng)一劃定了大都市區(qū)的城市拓展界線，作為限制城市無序蔓延的一個(gè)重要手段，1974年實(shí)施并劃定了城市拓展界線后，1990-2000年城市人口密度由3734人/平方英里增加為4000人/平方英里，而沒有劃定拓展界線的亞特蘭大市同期人口密度從1898人/平方英里減少為1500人/平方英里，城市進(jìn)一步蔓延發(fā)展。大都市區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了城市用地的混合使用并提高建筑密度，促進(jìn)了中心城區(qū)的更新，并在公共交通沿線和換乘站點(diǎn)鼓勵(lì)集中開發(fā)，提高了用地的集約性，使農(nóng)田和林地得到了有效的保護(hù)。大都市區(qū)規(guī)劃確定的集中緊湊型的開發(fā)模式降低了城市開發(fā)建設(shè)中固定資產(chǎn)投資、日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，供水、排污和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面節(jié)省了5%-10%的投資。

　　(二)波特蘭大都市區(qū)的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)我省的借鑒意義

　　近年來我省以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)了區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。2001年《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院同意由建設(shè)部批準(zhǔn)實(shí)施后，我省編制了蘇錫常、南京、徐州三大都市圈規(guī)劃和《沿江城市帶規(guī)劃》等跨區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，相繼開展了《蘇錫常都市圈綠化系統(tǒng)規(guī)劃》、《蘇錫常區(qū)域供水規(guī)劃》、《寧鎮(zhèn)揚(yáng)通泰區(qū)域供水規(guī)劃》、《沿江城際軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，有力地推進(jìn)了全省“三圈五軸”城鎮(zhèn)空間集聚、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，并在全國發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用。但是由于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施的法制基礎(chǔ)不完善，對(duì)屬于區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃范疇的土地利用和建設(shè)行為，包括區(qū)域重大建設(shè)項(xiàng)目選址、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃協(xié)調(diào)、生態(tài)區(qū)域的保護(hù)、沿江(湖)資源的開發(fā)利用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的布局等，往往難以管理和調(diào)控。借鑒俄勒岡州區(qū)域規(guī)劃立法的做法，我省應(yīng)抓緊出臺(tái)《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理方法》，加強(qiáng)區(qū)域性規(guī)劃的實(shí)施管理，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集聚和集約發(fā)展，保障我省城鎮(zhèn)和區(qū)域健康發(fā)展，有序推進(jìn)城市化進(jìn)程。

　　城市規(guī)劃的公眾參與

　　(一)美國城市規(guī)劃的公眾參與的形式

　　無論是俄勒岡州的規(guī)劃、波特蘭大都市區(qū)的規(guī)劃、波特蘭市的規(guī)劃以及具體到用于實(shí)際的修建性規(guī)劃，都重點(diǎn)體現(xiàn)了公眾參與。波特蘭市民有很強(qiáng)的參政、議政意識(shí)，因此無論是在規(guī)劃編制、實(shí)施以及其他各項(xiàng)事務(wù)中，波特蘭的公眾參與程度都非常高，在全美有代表性。

　　公眾參與的形式大致可以分為告知、咨詢、參與、合作、授權(quán)等5種，參與程度由淺入深。告知的目的是為公眾提供公正客觀的信息，幫助他們了解問題所在，選擇解決問題的方法，通常采用公告、網(wǎng)站、自由訪談等方式，政府要保證與公眾聯(lián)系渠道的暢通;咨詢的目的是獲得公眾對(duì)規(guī)劃方案和決策的反饋意見，通常采用調(diào)查、公眾聽證會(huì)的方式，政府要確保聽取公眾的意見，并提供反饋，告知公眾意見對(duì)決策的影響;參與的目的是在事物過程中讓公眾更多的介入，對(duì)有關(guān)的公共問題進(jìn)行深入的理解和考慮，通常采用公眾參加工作會(huì)議、成立公民咨詢組、與重要社區(qū)團(tuán)體溝通的方式，政府要保證公眾所關(guān)心的問題在規(guī)劃方案中得到反映，并會(huì)提供反饋，告知公眾意見對(duì)決策的影響;合作則更進(jìn)一步，目的是在決策過程中每一方面與公眾保持合作，充分反映公眾意見，通常采用市民、社團(tuán)參與決策的方式，政府將根據(jù)公眾的意見和建議，最大化地融入到?jīng)Q策中去;授權(quán)是將事務(wù)的決策權(quán)交予公眾，通常有公眾提出的規(guī)劃方案、市民陪審團(tuán)、公投等方式，政府則將據(jù)此實(shí)施公眾的決策。

　　在波特蘭，公眾參與是全過程的，其最重要的一點(diǎn)是發(fā)揮規(guī)劃委員會(huì)的作用。規(guī)劃委員會(huì)是從市民中選拔出來的，代表各地區(qū)、各界人士，他們對(duì)任何影響到城市總體規(guī)劃的草案，向政府提出建議，對(duì)規(guī)劃和區(qū)劃(ZONING)法案的修改、城市更新計(jì)劃、開放空地利用、減稅、公共建筑開發(fā)、其他市政政策提出建議。

　　在立法時(shí)，市和縣的立法機(jī)關(guān)都選擇聽取規(guī)劃委員會(huì)的建議。規(guī)劃的制定過程中，規(guī)劃委員會(huì)為每一步工作做出決策，向政府提交規(guī)劃結(jié)果報(bào)告，由政府決定通過。

　　在規(guī)劃編制過程中，組織者開展各種方式充分讓公眾參與進(jìn)來。例如波特蘭大都市區(qū)政府在編制2000年地區(qū)交通計(jì)劃時(shí)，于1997年間，召開28次公民顧問委員會(huì)會(huì)議、20次公眾活動(dòng)及座談會(huì)，開設(shè)交通熱線，設(shè)置網(wǎng)站收集公眾意見，對(duì)每次評(píng)價(jià)都給出總結(jié)報(bào)告及答復(fù)。

　　在規(guī)劃實(shí)施過程中，公眾參與發(fā)揮重要作用。政府在審批土地使用和建設(shè)項(xiàng)目前，會(huì)公告一些相關(guān)地區(qū)協(xié)會(huì)、組織的聯(lián)系方式，建議開發(fā)商將開發(fā)方案先征求這些單位的意見，然后再報(bào)批，一些開發(fā)項(xiàng)目會(huì)發(fā)公告征求公眾意見，待公眾審議后才簽發(fā)許可證。

　　規(guī)劃的實(shí)施主要依靠公眾監(jiān)督。政府部門一般不需要主動(dòng)檢查建設(shè)項(xiàng)目是否違法或違規(guī)，都是在收到市民或社區(qū)的舉報(bào)或申訴后進(jìn)行調(diào)查，查實(shí)后再進(jìn)行處理，并向公眾告知。

　　(二)美國公眾參與城市規(guī)劃的借鑒意義

　　公眾參與在美國城市規(guī)劃工作中發(fā)揮了積極作用，充分保障了公平與民主。中國的國情與美國有很大的不同，其主要表現(xiàn)在公有制經(jīng)濟(jì)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的主體，土地歸國家和集體所有，同時(shí)政府的行政體制與美國不同，公眾參與政府公共事務(wù)的程度有限。因此，目前在我國城市規(guī)劃工作中套用美國的公眾參與方式還為時(shí)過早。同時(shí)過多的公眾參與也存在降低工作效率、增加行政成本的問題，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)公眾參與的作用。例如前面提到的波特蘭大都市區(qū)交通計(jì)劃，征求公眾意見耗時(shí)2年多，耗資約150萬美元。許多建設(shè)項(xiàng)目由于公眾意見難以協(xié)調(diào)久議不決。這種工作效率和行政成本在我國當(dāng)前階段并不可行。我們可以在推動(dòng)公眾參與城市規(guī)劃的進(jìn)程中，進(jìn)一步研究如何處理好公眾參與與工作效率、行政成本的關(guān)系。近年來我省推行了城市規(guī)劃公示制度，進(jìn)行城市規(guī)劃成果展示、征求公眾意見以及審批的公示等，可以在此基礎(chǔ)上借鑒美國公眾參與城市規(guī)劃的具體做法，逐步改進(jìn)完善。

　　舊城區(qū)改造規(guī)劃

　　波特蘭市的舊城改造規(guī)劃是在州、大都市地區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下由波特蘭市政府領(lǐng)導(dǎo)下的波特蘭規(guī)劃局所制定的。而舊城改造規(guī)劃的組織實(shí)施工作則是由波特蘭市開發(fā)委員會(huì)(PDC，即PortlandDevelopmentCommission)進(jìn)行的。

　　盡管波特蘭城市發(fā)展的模式與美國其他地區(qū)的城市有很大的不同，是以集中開發(fā)為主，但在其發(fā)展的過程中也曾經(jīng)歷過郊區(qū)化的過程，再加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、運(yùn)輸方式的變化，波特蘭城區(qū)內(nèi)也有相當(dāng)部分地區(qū)需要重新開發(fā)建設(shè)。僅靠政府的投資是難以進(jìn)行這項(xiàng)工作的，如何吸引私人開發(fā)商將資金投入到重新開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，即如何調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性投入到舊城改造工作，是政府運(yùn)用精明增長(zhǎng)理念、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。波特蘭開發(fā)委員會(huì)的職責(zé)也正在于此。開發(fā)委員會(huì)對(duì)舊城區(qū)的改造是基于這樣一種模式：

　　(1)首先根據(jù)規(guī)劃，確定城市內(nèi)某一地段具有開發(fā)改造的價(jià)值，并假設(shè)這一地段在改造后，其土地?fù)?jù)有升值的可能性;

　　(2)由政府發(fā)行債券，籌集資金;

　　(3)開發(fā)委員會(huì)以購買土地并對(duì)其改造(包括公交系統(tǒng)建設(shè)在內(nèi)的一系列基礎(chǔ)設(shè)施投資)或?qū)λ饺怂械耐恋剡M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，以吸引私人開發(fā)商資金的投入;

　　(4)由于有政府在公交系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施方面的先期投入，減少了開發(fā)投資的成本和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)私人開發(fā)商來說是相當(dāng)大的吸引力的;

　　(5)經(jīng)過開發(fā)委員會(huì)及私人開發(fā)商的開發(fā)建設(shè)，經(jīng)改造地區(qū)的房地產(chǎn)開始升值，政府在根據(jù)“稅收增益法(TIF)”收取增益后的土地價(jià)值，并用以償還所發(fā)行的債券。

　　運(yùn)用這種模式，開發(fā)委員會(huì)成功地進(jìn)行了波特蘭市珍珠區(qū)火車站地區(qū)的舊區(qū)改造工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在過去10年中，已完成的房地產(chǎn)項(xiàng)目有42項(xiàng)，正在進(jìn)行的項(xiàng)目有14個(gè)，還有8個(gè)待建的再開發(fā)項(xiàng)目，此外還有7個(gè)用于向公眾開放的小型公園和綠地。該地區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)值也已增值了10倍以上。特別讓開發(fā)委員會(huì)自豪的是，他們還與其附近的私人土地所有者達(dá)成了共同開發(fā)這一地區(qū)的協(xié)議，達(dá)到了雙贏的目的。此外，運(yùn)用這種模式，波特蘭開發(fā)委員會(huì)在目前波特蘭市最大的開發(fā)項(xiàng)目，即波特蘭南部濱河地區(qū)面積達(dá)140英畝的開發(fā)項(xiàng)目中，也起到了十分重要的作用。當(dāng)然，運(yùn)用這種模式并不是沒有條件的。首先，根據(jù)規(guī)劃及相關(guān)的有關(guān)法令，舊城改造地區(qū)的面積不能超過市區(qū)面積的15%;政府發(fā)行債券的數(shù)量以及稅收增益的幅度都有明確的限制，以免造成不應(yīng)有的房地產(chǎn)投機(jī)或使政府負(fù)債過重。

　　波特蘭這種舊城改建模式是建立在美國分權(quán)制和收取財(cái)產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上的，即地方政府可以以發(fā)行債券的方式籌集資金和對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行收稅。我國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革雖然在不斷深入，但地方政府仍然還沒有發(fā)行債券的權(quán)力，且我國實(shí)行稅收體制還是在生產(chǎn)過程中進(jìn)行而不是在消費(fèi)過程中進(jìn)行，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)還沒有進(jìn)行征稅。因此這種模式還不可能在我國的城市規(guī)劃和城市建設(shè)中應(yīng)用，但政府為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃而協(xié)調(diào)各方面的資源共同進(jìn)行建設(shè)的方式是對(duì)我們有所啟發(fā)的。

　　(作者單位：江蘇省建設(shè)廳規(guī)劃處)

　　2005年8月《江蘇建設(shè)》

　　2005-11-6